Paragraaf 7: Grondbeleid

Visie en uitvoering grondbeleid

De grondexploitaties worden uitgevoerd binnen diverse (beleids) kaders. Voorbeelden van deze kaders zijn de wettelijke regelgeving vanuit de BBV en de gemeentelijke financiele verordening, de nota grondbeleid en grondprijzenbeleid, de kadernota Weerstandsvermogen en risicomanagement, de parameters voor rente en indexatie, de meerjarenprogramma's voor woon- en werklocaties. Al deze elementen vormen de uitgangspunten voor het herrijken en doorrekenen van de geraamde kosten en opbrengsten binnen de grondexploitaties.

Gemeentelijke kaders en nota's
Het grondbeleid speelt een ondersteunende rol bij het realiseren van de ambities en de ontwikkeling van de gemeente Groningen. The Next City is het ruimtelijk kader waarbinnen het grondbeleid uitgevoerd wordt. De gemeente Groningen oefent een situationeel grondbeleid uit, wat betekent dat afhankelijk van de opgave actief of passief grondbeleid plaatsvindt.

In 2019 is de nota Grondprijzenbeleid 2019-2022 vastgesteld. Deze nota geeft het kader voor de te realiseren opbrengsten in de grondexploitaties. In 2021 is het Grondprijzenoverzicht 2021 vastgesteld. Dit is een tabel met de grondprijzen die de gemeente Groningen hanteert per 1/7/2021. Bij het bepalen van het benodigd weerstandsvermogen voor de risico's in de grondexploitaties wordt de systematiek gehanteerd uit de door uw raad vastgestelde kadernota Weerstandsvermogen en Risicomanagement.

Gehanteerde parameters rente en indexen
Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om realistische parameters te hanteren om tot een goede waardering te komen van de gemeentelijke grondexploitaties. De gehanteerde parameters hebben een belangrijke invloed op het financieel resultaat. Om tot realistische parameters te komen zijn onder andere het CBS en de kwartaalberichten van Metafoor geconsulteerd. Onderstaande parameters zijn gehanteerd voor het actualiseren van de grondexploitaties.

Parameters bij actualisatie grondexploitaties

De grondcomplexen Westpoort, Zernike en Europapark hebben een looptijd langer dan 10 jaar. Conform BBV regelgeving is, als risico beheermaatregel, geen indexering gerekend over de opbrengsten die verder liggen dan 10 jaar.

Uitvoering van het grondbeleid
De grondexploitaties worden uitgevoerd binnen diverse (beleids)kaders. Er zijn twee programma’s in het bijzonder van belang voor het grondbeleid: Economie en werkgelegenheid én Wonen.

Economie en werkgelegenheid
Marktanalyse
De programmering van de werklocaties is afgestemd binnen de regio Groningen-Assen. In een onderzoek van Bureau Buiten in 2017 is een marktanalyse uitgevoerd en vastgelegd in een (tussen)rapportage van 1 maart 2018. Het onderzoek is op 18 september 2018 behandeld in het college, een informerende brief is naar uw raad gegaan. Deze prognose is in mei 2020 door Bureau Buiten herbevestigd in de ‘update marktanalyse werklocaties’. Op basis van deze rapporten moest voormalig gemeente Groningen voorzien in een totale vraag naar bedrijventerrein van 37-69 ha tot 2025 (respectievelijk laag en hoog scenario) en een kleinere vraag van 5-45 ha tussen 2025 en 2035. In totaal gaat het dus om een vraag tot 2035 van 42-114 hectare (gemiddeld 2,5 – 6,7 ha per jaar). In deze prognose zijn bijzondere doelgroepen zoals datacenters, e-commerce/logistieke bedrijven en incidentele grote vragers niet meegenomen.

Actuele ontwikkelingen
De economische ontwikkelingen hebben zich sinds het onderzoek van Bureau Buiten zeer positief ontwikkeld. Op 1 april 2016 hadden de drie voormalige gemeenten nog 143.934 banen. De werkgelegenheid nam sindsdien met 17.756 banen toe. Hiermee heeft de gemeente Groningen per 1 april 2021 161.690 banen. In eerdere prognoses werd nog uitgegaan van een groei van 15.000 banen tot 2035 die mede waren gebaseerd op de werkgelegenheidsgegevens van 2016. Later onderzoek naar de economische ontwikkelpotenties van de ontwikkellocaties Stadshavens, Suikerzijde, Meerstad-Eemskanaalzone en Spoorkwartier door bureau Louter (2019) leverde een bijgestelde groeiprognoses van circa 23.500 banen tot 2035. De werkelijke banengroei lijkt ook dit scenario ruim voor 2035 te overtreffen.

Aanbod bedrijventerreinen
De werkgelegenheidsgroei zien we terug in het aanbod aan (bestaande) werklocaties. De leegstand per 1-1-2021 in de bedrijfsruimte is gedaald naar 2,5%, de kantorenleegstand is per 1-1-2021 gedaald naar 4,5%. Door de transformaties van de afgelopen jaren en de aantrekkende markt zien wij met name een schaarste in de binnenstad en het Stationsgebied. Daar is de leegstand ver onder de frictieleegstand met in 2020 resp. 1,7% leegstaande kantoorruimte.

Het beschikbare aanbod van nieuwe bedrijventerreinen loopt terug. In 2017 was er nog 113 hectare bedrijventerrein beschikbaar en per 1-1-2022 bedraagt het aanbod nog 68,0 hectare (zie tabel). Het aanbod is daarmee de afgelopen jaren met 45 hectare gedaald. In 2021 is er totaal 7,6 hectare uitgegeven in de grondexploitaties Eemspoort, Roodehaan, Zernike en Westpoort fase 1.

Prognose kavelverkoop voor bedrijventerreinen

Vraag-aanbod analyse
Op 8 december 2021 is de raad middels een collegebrief geïnformeerd over het “Meerjarenprogramma’s stadsontwikkeling 2022-2025’. Het meerjarenprogramma ruimtelijke economie maakt hier onderdeel van uit. In het meerjarenprogramma wordt melding gemaakt van hogere economische groei dan eerder verwacht. Op 22 december 2021 heeft de raad het beleidskader voor bedrijventerreinen en kantoorlocaties vastgesteld, de strategie werklocaties. Ook hierin wordt de snelle economische groei en de noodzaak tot uitbreiding van de voorraad benoemd. Een in 2022 uit te voeren marktanalyse bedrijventerreinen (door provincie Groningen) en kantoren (door de Regio Groningen-Assen, penvoerder gemeente Groningen) zal een nieuwe vraag-aanbodanalyse opleveren die de basis moet leggen voor de programmering tot 2040.

Wij gaan op basis van de recente ontwikkelingen en prognoses in regioverband, die herbevestigd zijn in de update van het rapport van Bureau Buiten (2020), verkennen waar ruimte is voor nieuwe bedrijvigheid. Deze prognoses laten zien dat we ons -ondanks de corona-pandemie- moeten voorbereiden op een grotere groei (ten opzichte van hoog scenario Bureau Buiten) en het bieden van ruimte voor het faciliteren van deze groei in de toekomst. Met name voor regulier mkb is meer vraag dan aanbod aan de oostkant van de stad. Een ruimtelijke verkenning rond Meerstad is in 2021 uitgevoerd: het ruimtelijk perspectief A7-corridor. Deze is door het college op 19 januari ter kennisname naar de raad verzonden. Dit zal als inspiratiedocument ingebracht worden in het participatieproces herijking masterplan Meerstad. Mogelijke uitbreiding van Westpoort wordt met provincies Drenthe en Groningen en gemeenten Noordenveld en Westerkwartier afgestemd in het proces regionaal raamwerk Westpoort.

Met nog 68,0 hectare in voorraad begin 2022 en een gemiddeld uitgiftetempo van 6,7 hectare per jaar (hoog scenario Bureau Buiten), exclusief bijzondere doelgroepen, zal er rond 2030 geen aanbod meer beschikbaar zijn. Het actuele aanbod voor regulier mkb is met 1,9 hectare bijna nihil. Het overige aanbod is voor ‘specials’: grootschalig/logistiek, hogere milieu-categorieën en innovatieve bedrijvigheid van Campus Groningen. Feitelijk zijn we voor reguliere groei van bedrijvigheid nu al zo goed als uitverkocht.

Als de prognose van de hogere economische groei zich verder voortzet zal het tekort aan planaanbod steeds nijpender worden. We kijken hoe we versneld planaanbod kunnen verruimen op Westpoort fase 1c en 2 en dit (deels) ook toegankelijk te maken voor mkb. Met de buurgemeenten in de RGA stellen we regionaal bedrijventerreinbeleid op. Daarnaast kijken we als onderdeel van de uitvoeringsagenda strategie werklocaties naar de kansen voor verdichting op bestaande werklocaties en het programmeren van werk in de nieuwe woongebieden Stadshavens, Suikerzijde, Meerstad-Eemskanaalzone en Spoorkwartier. Wij zullen de voortgang van de grondverkopen goed blijven monitoren om de risico’s binnen de grondexploitaties beheersbaar te houden.

Wonen
In de gemeente Groningen is het prettig wonen, studeren, werken en recreëren. Deze unieke combinatie zorgt voor een aanzuigende werking. Steeds meer mensen willen in en rondom de stad Groningen wonen. Dit feit, naast de meer algemene (landelijke) druk op de woningmarkt, zorgt nu al jaren voor een gespannen woningmarkt. Het is dan ook zaak om de komende jaren duizenden woningen bij te bouwen. Daarbij willen we ook een inhaalslag maken voor de lagere woningbouwaantallen in de crisis. Hierbij dient een fors aandeel beschikbaar te komen voor sociale huur en het middensegment (zowel koop als huur).

Voor de zomer van 2020 werd de nieuwe “Woonvisie, een huis voor iedereen” vastgesteld. De belangrijkste opgave uit de woonvisie is het bouwen van voldoende en betaalbare woningen. Een deel van de woningbouw wordt ontwikkeld binnen de gemeentelijke grondexploitaties. Onderstaande grafiek geeft de prognose weer van kavelverkoop voor woningbouw in de gemeentelijke vastgestelde grondexploitaties inclusief Meerstad.

Prognose kavelverkoop voor woningbouw

De in de vastgestelde grondexploitaties opgenomen woningbouw is onvoldoende om de opgave voor de komende jaren te realiseren. Naast de reeds in uitvoering zijnde vastgestelde grondexploitaties wordt een aantal grote woningbouwplannen ontwikkeld zoals De Suikerzijde, Stadshavens en De Held III. Voor Stadshavens zijn stedenbouwkundige plannen ontworpen en is een samenwerkingsovereenkomst opgesteld. De eerste woningen worden hier in 2024 verwacht. In Suikerzijde werken we in stappen toe naar uitvoering en de bouw van onder meer woningen. In 2021 zijn hiervoor belangrijke stappen gezet door vaststelling van de Structuurvisie en het bestemmingsplan door de Raad.

Voor De Held III wordt samen met de eigenaren/marktpartijen gewerkt aan een stedenbouwkundig plan en overeenstemming over de financiën en uit te voeren werken. De tender voor de ALO-locatie heeft een winnaar en daarmee is inmiddels een ontwikkelovereenkomst gesloten. Hier worden naast een aantal commerciele voorzieningen 320 woningen gebouwd waarvan ook een deel in de sociale huur.

Voor de ontwikkeling van de gemeente zijn forse investeringen gedaan in het verwerven, planontwikkelings-kosten en het bouw- en woonrijp maken van de gronden, zowel binnenstedelijk als ook in uitleggebieden. Daarnaast moeten extra kosten worden gemaakt om nieuwbouwlocaties optimaal in te passen in de bestaande stad. Denk hierbij aan kostbare investeringen in wegen, bruggen, tunnels, parken enzovoort. Dit maakt de financiële haalbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen een lastige en belangrijke opgave voor de komende jaren. Deels zijn hiervoor middelen vanuit het SIF beschikbaar, maar ook wordt een beroep gedaan op subsidiestromen zoals de woningbouwimpuls. Naast de eerdere toekenning van 18 miljoen euro voor de Stadshavens hebben we eind 2021 ook voor de Suikerzijde bijna 9 miljoen van het Rijk ontvangen.

In 2021 is in de grondexploitaties Ciboga en Haren-Stationsgebied en de gebiedsontwikkeling Meerstad grond uitgegeven voor in totaal 683 woningen. In 2022 wordt verwacht grond uit te geven voor in totaal 1.100 woningen, waarvan de helft in de grondexploitatie Friesestraatweg 181. Daarna wordt jaarlijks grond uitgegeven voor gemiddeld 400 woningen, waarvan circa 250 in de gebiedsontwikkeling Meerstad. De terugval in beschikbare kavels moet vanaf 2024 worden opgevangen door de programmering van De Suikerzijde, Stadshavens en De Held III. Aangezien dit nog geen vastgestelde gebiedsontwikkelingen zijn, komen die aantallen niet voor in bovenstaande grafiek met de prognose van kavelverkoop.